乡村振兴中宅基地“资格权”如何落地之探析

江西智桥律师事务所  胡晓芬

      【摘要】宅基地及农房大量闲置的严峻现状、新时代“三农”问题亟待解决的迫切需求，推动着宅基地土地制度改革的不断深化。“资格权”的创设，构建了“三权分置”制度，不仅保障了宅基地农户资格权和农民房屋权，而且放活了宅基地和农房使用权。意义之重、不言而喻。然“资格权”的创设仅是改革试点过程中的“政策性提法”，还未上升到“法律概念”。为此，笔者将从“资格权”创设的背景来研究“资格权”权利定性及内涵的法理，并据此提出“资格权”落地之建议。

【关键词】三农  宅基地  资格权  

浙江义乌的《关于推进农村宅基地制度改革试点工作的若干意见》，于2015年4月首次将“资格权”纳入人民的视野；中央2018年1号文件及姜大明部长在全国国土资源工作会议上“我国将继续探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”的讲话，于2018年1月让“资格权”成为热门话题并引发了专业人士研究热潮。“资格权”的创设构建了宅基地的“三权分置”，其是人民的选择也是时代的要求。宅基地因“资格权”的引入由“两权分离”变成“三权分置”，其不仅顺应了民意、顺应了时代，且为解决新时代“农村发展不平衡、不充分”的矛盾找到了出路，为盘活宅基地资源、增加农民收入等注入了发动机。“资格权”是决定“三权分置”能否落地的关键，然“资格权”的法律定性及内涵是什么？在“资格权”定性及内涵确定的基础上，又如何落地并使其成为富民良策呢？以下笔者将从“资格权”创设背景着手，着重阐述“资格权”权利定性及内涵并提出“资格权”落地利民的相关建议。

一、宅基地“资格权”创设系顺应民意、顺应时代

宅基地“资格权”为何创立？《光明日报》2015年7月22日刊印了一篇名为《“顺应民意”与“顺应时代潮流”缺一不可》的文章给予了较好的答复。该文提出：在现代社会和市场经济条件下，一种重要的政策体系，必须同时做到两个方面的“顺应”，亦即：既顺应民意，能够得到大多数社会成员的认同，同时又顺应时代潮流，能够顺应生产力发展的趋势，方具有生命力，方具有可持续性，方能具有长远的积极社会效应^①。此观点与“资格权”政策的提出不谋而同，“资格权”创设的背景具体如下：

（一）民意的顺应

中央农村工作领导小组办公室主任韩俊在2018年2月5日就中央一号文件答记者问时，用武汉和河南两个调查数据^②直观展示了大量宅基地沉睡的现状。国家统计局于2018年2月28日发布《中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报》上载明的“外出农民工高达17185万人”数据也凸显出，随着工业化、城镇化进程的加快，大量“空心村”出现，大量宅基地及农房闲置的严峻事态。因现有宅基地的“两权分离”的法律规定，使农民手中的宅基地及农房资产有“权”无“利”，无法产生任何经济效益；因宅基地使用的身份化及现有“禁止转让”制度，使外来资本因无法律保障而只能望而却步。如何在保障广大农民土地基本保障提前下并盘活宅基地及农房资源，是农民迫切需解决的问题。如何通过权利的重新配置及利益的重新优化让宅基地有“权”有“利”、促进农村及农业的发展，是乡村振兴亟待解决的难题。宅基地“资格权”的创设，让宅基地“使用权”有了重新定义，为适当放活宅基地使用权奠定了权利基础，顺应了人民对美好生活的向往的愿景。

（二）时代的顺应

中国已进入了新时代，新时代的主要矛盾是“发展不平衡、不充分”，而发展不平衡、不充分最突出的表现就是“三农”问题，而“三农”问题解决的关键是如何盘活农村闲置沉睡的资产。众所周知，农村最重要及最有价值的资产就是“土地”，宅基地作为土地重要的组成部分。宅基地盘活如何适应新时代要求，实现乡村振兴系时代赋予的任务。宅基地“资格权”的创设，能解决新时代主要矛盾并实现振兴乡村目标，是顺应了时代发展平衡及充分的要求。

二、宅基地“资格权”定性及内涵

正所谓先定性后方能定方案，宅基地“资格权”要有具体的落地措施就必须先从法理上对“资格权”定性，并明确其权利内涵。何所谓“资格权”？目前对“资格权”无统一定义，从字面理解来说，其是指为从集体经济组织处获得宅基地使用权的权利。然此种权利如何理解，是从字面上理解为不以已取得具体宅基地的占有为条件，而以要求分配宅基地的成员权？还是从制度设定目的理解为在让渡了一定期限的“使用权”后对剩余期限宅基地使用权享有的使用权？笔者觉得两者的定性都有一定的道理。若是成员权，其是否意味着买断式的转让后仍享有成员资格？若是对剩余期限的使用权，其法律定性又如何？笔者认为，根据我国国情及现有土地制度，“资格权”定性为“剩余权”的物权为妥，即宅基地使用权人在让渡一定年限的使用权后，对原有宅基地使用权的剩余期限的使用权享有的一种物权。具体理由如下：

首先，宅基地使用权彻底性转让第三人，实现宅基地的完全去身份化不符合我国国情。《中国国土资源报》刊登的一篇名为《农村土地三权分置如何落地》中“‘三权分置’就是一个兼顾农村稳定和发展的妥协、渐进改革方案”^③这句话，此句话点明了就我国目前国情及土地制度，不适宜让农民从宅基地权利链接中彻底摆脱出来，彻底离开集体和土地，彻底丧失宅基地对农民的生活保障。笔者对此观点也深有体会且持赞同观点。目前所有政策导向均是强调“适度”，不允许“小产权房”身份转正。故“资格权”不适合定性为集体经济组织成员彻底转让宅基地使用权后仍对宅基地使用享有资格的成员权。

其次，“资格权”定性为“剩余权”方符合“资格权”创设的背景及目的。要分析其定性，就必须先了解“资格权”创设的背景及目的是什么？笔者已在前述充分阐述了“资格权”创设的背景及目的，通过“资格权”创设的“盘活沉睡的宅基地资产”的背景及目的可知，“资格权”创设从法理上而言，就是为了与“使用权”区分。那要对“资格权”定性就可以用倒推法方来理解，即从“使用权”来倒推理解“资格权”。“使用权”从制度的设计来说，其是指允许宅基地使用权人为第三人设立有期限的有特定使用用途的次级用益物权。因此，从现有宅基地“两权分离”的法律制度来看，“资格权”实质系从“使用权”中分离出来的，将“使用权”分离为“资格权”及“使用权”两项权利。因此，“资格权”的定性及内涵结合宅基地中的“使用权”分析，其定性为“剩余权”为妥。

最后，“资格权”定性为“剩余权”方能与承包地“三权分置”逻辑相吻合。宅基地“三权分置”制度的设置是借鉴了承包经营权的“三权分置”制度，宅基地与承包地“三权分置”逻辑相统一方能齐步共进。根据《农村土地承包法修正案（草案）》第六条“以家庭承包方式取得的土地承包经营权在流转中分为土地承包权和土地经营权”及全国人大农业与农村委员会副主任委员刘振伟在作关于《农村土地承包法修正案（草案）》说明时，将承包权解释为“承包土地的经营权流转后，承包方与发包方的承包关系不变，承包方的土地承包权不变” ^④可知，承包权是经营权分离出去之后的物权，而非取得承包地的资格权。因此，类比宅基地“资格权”，其也应当认定为使用权分离出去的物权，而非取得使用权的资格权。

三、宅基地“资格权”落地之建议

根据前述对“资格权”定性及内涵的阐述可知，“资格权”剩余物权的定性奠定了宅基地“使用权”内涵的基础，且系“使用权”权利落地的前提。“资格权”如何落地影响着“使用权”最终能否落地，“使用权”能否最终落地影响着宅基地“三权分置”制度能否达到最终设立的目的。因此，“资格权”落地不能简单分割，应结合其他两权。故针对宅基地“资格权”之落地，笔者将结合其他“两权”提出以下落地建议：

（一）确权系“资格权”落地之基础

“资格权”系宅基地使用权人在让渡一定年限的使用权后，对原有宅基地使用权的剩余期限的使用权享有的一种物权。通过此定性可知，“资格权”落地的载体及基础系宅基地使用权的合法性。众所周知，宅基地使用权多年来积累了大量违法违规问题，如未批先建、一户多宅、面积超标、非法转让等。此种种问题都影响了宅基地资格权的确认。因此，确权决定了“资格权”能否落地的基础。笔者认为，确权是制度改革必经之路，然因宅基地各种违法违规行为产生的原因有多种多样，产生的历史背景也不尽相同。因此，笔者认为确权过程中不应采取一刀切方式，应当把握以下处理原则：

一是确权法定原则。自十八大以来，我国一直强调法治中国，并强调用法治思维治理国家。因此，确权必须坚守的第一原则为“确权法定原则”，以体现天下大公；

二是不能让违法者获益原则。“有样学样”乃人之本性，前事不忘后世之师，我国在改革开放过程中有太多类似的教训。因此，不能通过罚款等方式变相合法化，此乃底线原则；

三是具体问题具体处理原则。在坚守“确权法定”、“不能让违法者获益”原则基础上，应根据具体问题具体处理。对于轻微违法违规或有合法、合理理由抗辩违法违规行为的，可以采取行政处理合法化或者采取收取有偿使用费等方式处理，我省余江县实施的超面积有偿收费制度便是一个成功的范例^⑤。

（二）分利系“资格权”落地之关键

刘锐在《农村土地三权分置如何落地》一文中提出：权利一词中，权是“壳”、利是“核”。“三权分置”理论的提出，意在通过权利的重新配置实现利益的调整^⑥。天下熙熙皆为利来，天下攘攘皆为利往。宅基地“三权分置”要落地就必须平衡三方，即集体所有权人、集体经济组织成员、使用权人之间的利益，以确保制度落地的积极性及可持续性，此乃“资格权”乃至“三权”落地的关键。针对分利问题，笔者认为可以借鉴国有土地相关做法，具体如下：

一是确保利益总体不受损。国有土地中的“使用年限”制度、“最低价”制度、“招投标”制度等实行较好的制度，用实践证明了可充分保障国有土地出让利益不受损，是十分值得借鉴的。鉴于宅基地“三权分置”设置初期，农民可能会为了蝇头小利而低价处置宅基地使用权或者相互恶性竞争。为此，为了防范前述问题的发生，应从制度上引进前述国有土地制度，即使用年限不应过短也不应过长，以5-30年为佳（5年以上是为了物权稳定剂担保融资的需要，30年是为了与土地承包经营权再延长三十年政策相一致）^⑥，以确保宅基地能实现最佳利用价值；通过设置宅基地出让最低价，并通过招投标程序，以市场规则及底线思维确保宅基地物有所值。

二是利益分配实行动态调整。三方如何分配宅基地“三权分置”所带来的分红，是宅基地制度改革能否落地的关键。笔者认为利益分配应从“解决主要矛盾”、“调动积极性”两个因素来据实考虑并实行动态调整。从现有农村需精准脱贫的历史任务而言，应将利益的天平优先倾向于“资格权”享有者，让农民先富起来；考虑到“使用权”享有者的积极性，再将利益的天平倾向于“使用权”享有者；待精准脱贫攻坚战胜利后，为实现乡村振兴历史任务，考虑到集体组织需要大量资金建设及发展，可将利益的天平最倾向于“所有权”享有者，再将天平倾向于“资格权”及“使用权”享有者；再后续可根据时代的发展并结合两大因素再进行调整。

（三）法律系“资格权”落地之保障

制度保障方能安定人心，法律保障系最权威且最有利的制度保障。“资格权”要落地就必须给农民一颗定心丸，法律无疑是最佳手段。“资格权”法律保障关系到《物权法》、《土地管理法》等相关法律法规的立、改、废。加之，《土地管理法》、《民法典》都在编撰的关键时刻，需对宅基地“三权分置”的基本制度、定性等达成共识，以免造成后续的滞后性。针对法律保障事宜，笔者认为应注意以下两个点：一是需在法律层面确认“三权分置”制度身份，并明确“三权”的定性、使用权期限及用途等基本问题；二是需在行政法规、部门规章、地方性法规层面上明确“三权分置”的具体操作方式，如“资格权”与“使用权”之间的流转如何进行、“使用权”到期后如何处理等。

宅基地“资格权”，在顺应民意及顺应时代中应运而生，其必然能顺势而下，解决“发展不平衡、不充分”的新时代矛盾。然如此良策能否落地、如何落地是关键所在，在不断试点改革过程当中，“资格权”的“剩余权物权”定性在现阶段必须严守，方能方向正确。方向正确后应建立“确权”、“分权”、“法律”三大支架，方能使宅基地“资格权”乃至宅基地“三权分置”制度稳如泰山，实现乡村振兴，最终实现中华民族的伟大复兴！

注释：

①：吴忠民：《“顺应民意”与“顺应时代潮流”缺一不可》，《光明日报》，2015年7月22日第13版。

②：韩俊：《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》答记者问，2018年2月5日。

③：刘锐：《农村土地三权分置如何落地》，《中国国土资源报》，2018年2月5日。

④：刘振伟：《刘振伟作关于提请审议农村土地承包法修正案草案议案的说明》，中国人大网，2017年10月31日。

⑤：李凤章：《区分成员权与物权，推动宅基地制度改革》，中国社会科学报，2017年4月12日。

⑥：刘锐：《农村土地三权分置如何落地》，《中国国土资源报》，2018年2月5日。

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