[摘 要]  乡村振兴战略，是党和国家提出的新时代发展经济战略。如何处理农民与土地的关系是乡村振兴工作的主要切入点，故我国就此提出了农村土地制度改革的一系列政策，推行农村承包地、集体建设用地、宅基地制度改革。本文着重探讨农村土地制度改革中的宅基地制度改革，以及其对乡村振兴之影响。首先，以乡村经济发展现实困境为出发点，提出宅基地制度改革具有其历史必然性；其次，从正反面论述宅基地三权分置对乡村振兴的影响；最后，从法律与操作层面对宅基地三权分置制度落实略提完善之策。

[关键词]  宅基地三权分置；乡村振兴；影响；建议

前言

为实现中华民族的伟大复兴，彻底解决我国经济发展不充分发展不平衡的问题。2017年10月，党的十九大报告中提出了乡村振兴战略。2018年1月，中共中央国务院下发《关于实施乡村振兴战略的意见》（即2018年中央一号文件），提出要通过“深化农村土地制度改革”来“强化乡村振兴制度性供给”，要“系统总结农村宅基地制度改革试点经验，逐步扩大试点，加快土地管理法修改，完善农村土地利用管理政策体系。扎实推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证”^[1]，要“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”^[2]。

一、宅基地“三权分置”是乡村振兴战略赋予的使命

（一）乡村振兴战略是人民赋予的使命

乡村经济发展的现状是什么？其最突出的两大现状为：一是农村人口总量大，虽然近年来城镇化率有所提高，但农村人口数依旧大，贫困人口依旧多，全国仍旧还有几千万农村贫困人口；二是城乡收入差距悬殊，农民增收比较困难，目前主要依靠家庭经营性收入和工资性收入，财产性收入比重还很低，且生态、文化、教育等各方面较城镇均有明显差距，这种差距不会短期内缩小甚至消失。故本着“以问题为导向”思维，十九大报告提出，乡村振兴战略是一个全面的、长远的蓝图，乡村振兴不仅涉及经济的进一步发展，也涉及到政治、文化、社会、生态文明等方方面面，其目标是建成“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的富庶怡人新农村。故本着“摸着石头过河”处理方式，中央一号文件提出“到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；到 2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现”^[3]的各阶段性目标。

    （二）宅基地改革是乡村振兴赋予的使命

 我国现行宅基地制度特点概括为“集体所有、农户使用”、“一户一宅”、“无偿取得”、“限制流转”、“面积法定”、“长期占有”。该制度是从建国后经过60多年的发展演变而来的。现行的农村宅基地制度在保障农民的住有所居，集约节约使用土地，促进农村社会稳定和经济发展起到了基础性作用。然而，随着中国经济的快速发展，特别是进入上世纪90年代后期，由于大量农民外出务工，农村人口结构发生重大变化，村庄“空心化”现象日益普遍，农村宅基地空置率日益攀升；加之，十八大以来，要求全面深化农村改革，加快推进农业现代化，实行农业供给侧改革。十九大之后，要求全面推行乡村振兴战略，农村人口流动加快，农村业态迭代迅速，城乡互动频率增加。农村现行的宅基地制度已不能适应我国农村经济发展的现实需求。

二、宅基地“三权分置”对乡村振兴的影响

    （一）改革试点地区概况

为了对宅基地改革寻找一条正确的道路，我国各地对宅基地进行了不断地尝试。在经济发达的试点地区，浙江省义乌市^[4]率先推行宅基地集体所有权、宅基地使用权、农户资格权改革政策，首先对符合本集体经济组织成员身份的农户按一定标准确定宅基地权益置换面积，非本集体经济组织成员以自己合法取得的宅基地置换权益面积；其次发布《义乌市“集地券”管理暂行办法》在集体经济组织内部施行转让或退出模式；最后将满足一定条件的农户按一定审核程序跨集体经济组织转让。一方面维护了农民基本居住权益，增加了农民的经济性收入。另一方面也出现了新的问题，即对于农户资格权丧失情况和宅基地使用权的继承与交易未明确解决。在经济相对发达的西南试点地区，成都市郫都县^[5]也实行宅基地自愿有偿退出，对自愿退出宅基地农户进行资金补偿；因地制宜，大力激发农户积极性创新乡村旅游、休闲健康等新型产业；在厘定宅基地三权问题上对宅基地确权颁证。一方面促进了乡村产业的多元化发展，另一方面也同样面临着诸多挑战，譬如宅基地退出机制不够完善，缺乏相应的保障措施，农户自身参与改革的热情度不高。在经济发展水平较低的试点地区，江西省余江县^[6]成立村民事务理事会、构建增值收益分配机制以落实宅基地集体所有权；建立宅基地农户资格权自愿退出和附条件重获机制以保障农户资格权；对不合法获取的宅基地使用权分类按梯度式累进制收取费用及探索“政府+银行+保险+农业经营主体”模式以放活宅基地使用权，彰显了宅基地的财产性价值。一方面盘活了闲置宅基地，另一方面村民事务委员会与村委会权力边界模糊，存在落实宅基地集体所有权的执行问题。

（二）机遇与挑战并存

综观上述几个代表性改革试点地区概况，宅基地三权分置对乡村振兴而言，既是机遇也是挑战。具体如下：

1.机遇

(1)强化了乡村振兴制度性供给

2018年的中央一号文件明确提出宅基地三权分置制度，为乡村振兴提供新的制度供给。一方面，宅基地三权分置制度正是为了更好解决当前宅基地制度面临的困境，为盘活闲置的宅基地、提高农民的经济收入提供制度上的指导，推动乡村经济的发展。另一方面，宅基地三权分置是宅基地制度的重大改革，宅基地制度的改革无疑会引发连锁反应，带来一系列宅基地相关制度的修改完善与创新，使得宅基地制度越来越系统化、整体化，有利于宅基地三权分置政策落地的科学化、实效化，为乡村经济的发展提供更系统化的制度设计，引导乡村振兴，进一步实现乡村振兴宅基地制度框架和政策体系基本形成的目标。

(2)优化了农村土地资源

宅基地三权分置关键就在于适度放活宅基地使用权，盘活农村宅基地资产。今年中央一号文件提出“在符合土地利用总体规划前提下，有效利用农村零星分散的存量建设用地，预留部分规划建设用地指标用于单独选址的农业设施和休闲旅游设施等建设。对利用收储农村闲置建设用地发展农村新产业新业态的，给予新增建设用地指标奖励”^[7]适度放活宅基地使用权，在尊重农民意愿的基础上，充分发挥农民的改革积极性，探索多元化的宅基地流转模式，整合农村宅基地资源，增加土地供给。农民或以入股方式，或以出租方式，拓宽自身经济创收来源，将宅基地资产化，挖掘宅基地隐藏的价值。农民的增收渠道得到拓宽，间接反应城市农村经济收入水平差距的缩小。在适度放活宅基地使用权的情况下，使得城市资本融入乡村经济发展，构建新型宅基地市场资源配置模式。农户将宅基地使用权流转给有经济实力和致力于创新乡村产业的经营主体，使其充分发挥主观能动性，在风景秀美的乡村建设乡村旅游业，文艺展览馆等新型产业，不仅盘活了闲置宅基地，也让乡村经济事业多元化发展，丰富了农村土地资源，为乡村振兴注入新的资源，促进乡村经济事业欣欣向荣。

(3)平衡了城乡土地政策

我国现行宅基地制度禁止宅基地抵押，是考虑到宅基地制度的初衷就是为了保障农民住有所居，是为了防止农民将宅基地使用权抵押后失去基本住宅保障，带来农村发展秩序混乱的局面。实行宅基地三权分置政策，农户合法行使宅基地使用权这一用益物权，将宅基地使用权进行抵押融资，农户可以将此笔资金在城市买房，既加快了城镇化进程，也顺应了农民对美好生活的需求。改革试点地区瑞安“建立了宅基地盘活金融支持制度，制定相应实施意见，引导银行机构积极开展宅基地使用权流转抵押贷款，支持转入方凭借宅基地使用权流转证办理抵押贷款”^[8]试点地区瑞安为盘活宅基地提供了新的有益尝试，赋予宅基地使用权流转权能获得金融资本，有效平衡城乡土地制度，符合2014年国土资源部等相关部门关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知精神，即“实行集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价,建立城乡统一的建设用地市场”^[9]。放活农民对于宅基地这一财产的收益权利，促进城乡土地市场统筹发展，助力乡村振兴。

(4)释放了劳动力制度红利

农地改革的目的是提高农民劳工的积极性，宅基地改革的目的是解放劳动力，从事效率更高的其他产业。过去人口的“伪”流动，在于不能固化人口，用工需求的不稳定对降低企业效率。不能固化人口的原因在于严格的户籍落户政策和潜在的宅基地权益，使得农民工不愿意放弃农民的身份。宅基地三权分置制度改革的现实落地，为农民带来经济收入的提高，使其退出闲置宅基地的自愿性提升，稳定农民踏入城市的步伐。类比日本1973年之后，市町村合并过程中通过征收土地让农民获得大量的财产性收入，加快了农民工进城的速度，也带来了农民购买力的增强。同时，经过户籍固化的农民工可以保证更稳定的企业用工需求。因此，这次宅基地改革，将再一次释放劳动力的制度红利。

    2、挑战

（1）从宏观角度来看

宅基地三权分置是党和国家提出的顶层设计，因此，宅基地制度改革须遵循的几个大方向，其一是把握实施乡村振兴战略宏观政策与宅基地市场交易自由化比重，衡定政府所处的地位与宅基地市场交易自由化的矛盾；其二是平衡好乡村经济事业的发展和农村稳定，推动乡村经济的进一步发展与可持续发展；其三是深化宅基地制度理论研究推动政策的现实落地，宅基地三权分置制度是为解决现行宅基地制度凸显的弊端服务的，宅基地制度理论研究的深度影响着该政策现实化的质量。为助力乡村振兴，以上三点是实施宅基地制度需要优先衡量的改革难题。

    （2）从微观角度来看

各试点地区采用不同方式落地宅基地三权分置政策，在结果上取得了一定的实效，但同时落地改革政策过程中也遭遇不少瓶颈，面临的问题主要有如下几点：

第一，如何落实宅基地集体所有权，破解宅基地集体所有权虚化的困境。宅基地制度的改革不是对原有农村基本经营制度的否定，坚持农村宅基地为农民集体所有，这是坚持农村基本经营制度的根，是坚持农村基本经营制度的主脉。落实宅基地集体所有权指的是集体所有权的确定以及实现，纵观我国农村集体经济组织的状况，学者指出“我国一些地区的农村集体经济组织性质较模糊、产权不清晰，易与其他村组织权限交叉混淆，执行部门也难以明晰所属分内的权限内容，而且内部组织机构‘虚化’、运行规则缺位，导致所有权主体的‘虚化’，难以适应宅基地‘三权分置’政策中提出的落实宅基地集体所有权的要求”^[10]宅基地所有权属于农村集体经济组织，2017年10月民法总则确立了农村集体经济组织的地位，即将之归类为特别法人，但“抽象”、“简约”的法律语言尚缺乏明确性，现行相关立法对于该集体经济组织特别法人的职权范围，权限内容，实行部门等亦未作具体明确的规定。

第二，如何保障农户资格权，破解资格权的法律定性难题。学者对农户资格权概念及其涵涉见解各不相同。山东建筑大学法学院教授朱宝丽认为宅基地资格权属于成员权组成部分，在本质上兼具身份权和财产权双重属性。其提出“宅基地资格权系农户取得宅基地使用权的前提条件，但从实践来看，拥有宅基地分配资格权不一定实际取得、享有宅基地使用权，要求依法申请才能获得。宅基地资格权强调的是取得使用权的成员身份，基于出身而原始取得的”^[11]；河南农业大学文法学院博士杨红朝也认为农户资格权属于成员权，但在具体阐述上略有不同，本质上认为农户资格权仅身份权属性，其提出“农户资格权是作为农村集体经济组织的‘一份子’所享有的成员权在宅基地分配领域的体现与延伸”^[12]；吉林大学法学院博士研究生刘国栋认为农户资格权指的就是宅基地使用权，其提出“农户资格权并非一项成员权，它就是宅基地使用权本身，只不过它所表征的是设立了次级使用权后的宅基地使用权”^[13]；中国政法大学民商经济法学院副教授席志国赞同农户资格权指的是宅基地使用权，其提出“中央一号文件所提出的宅基地‘三权分置’中资格权是指现行法律上的‘宅基地使用权’，在‘三权分置’之后其本身并不需要也不应该发生本质上的改变，只有这样才能维持既有的法律制度不变，才会不改变现有宅基地使用权人的权利和利益状况”^[14]；河南大学法学院副教授岳红强认为农户资格权是一种复合权利，其提出“总体而言，其是一种获得宅基地的资格，或者说是民法上的一种期待性质的权利，以身份权为基础，包含财产权以及其他权利的内容，整体类似于股权”^[15]。总而言之，对于农户资格权的定义理论界未形成统一的观点，这无疑会带来宅基地三权分置政策在实践过程中对农户资格权保障的阻碍。

第三，如何适度放活宅基地使用权，破解土地基本制度和经济利益平衡难题。就试点地区的实践来看，各地采取的模式各有特色，推行入股、出租、加入合作社、集地券、抵押流转等方式放活宅基地使用权。在遵守中央一号文件“两个禁止”的底线上探索宅基地使用权放活模式，如何有效盘活闲置宅基地，在“适度”的范围内“放活”宅基地使用权，以总结各试点经验制定一套科学的、行之有效的措施，在法律层面及操作层面上避免农户出现违法转让宅基地使用权新的风险，为更大程度地激发农户参与宅基地三权分置改革的积极性，稳定农户的对于改革的情绪以及增强对宅基地制度改革的信心，这些都是在考虑如何适度放活宅基地使用权亟须解决的问题。

三、宅基地“三权分置”制度优化的建议

    (一)应正确处理的三对关系

1.实施乡村振兴战略宏观政策与农民主观能动性关系

农民是乡村振兴的主力，农村经济的发展关键还在于农民。故应充分尊重农民的意愿，对关乎农民切身利益的重大改革举措，务必广泛听取农民的意见和建议，让农民在改革中发挥主观能动性，依靠群众，勇于胜利。政府在此过程中应当定位于引导、鼓励、监督，方能事半功倍。

2.乡村经济发展和农村稳定的关系

从系统的观点来看，宅基地制度改革于乡村经济发展与稳定的关系是相互依存、互为条件的辩证统一体。其中，宅基地制度的改革是农村土地制度的自我完善和发展，促进农村经济的发展是宅基地制度改革的目的，乡村振兴归根结底是发展问题，解决农村经济问题关键要依靠土地市场的发展。稳定的土地市场交易秩序是宅基地制度改革的前提，也是乡村经济发展的保证。因此，在宅基地三权分置政策的推行中应总结经验形成全国认可的可促进发展的方式并上升到土地相关法律层面，方能形成统一价值观及统一操作模式，让发展在稳定的轨道上快速前进。

3.法学理论研究与农村基层创新实践的关系

宅基地三权分置理论的研究还不够成熟，对于宅基地三权分置中的“农户资格权”仍存在观点分明的争议，理论上应继续深入研究，做到宅基地三权分置的改革于理有据，为宅基地三权分置的改革在立法上提供新方案新智慧。法律是改革的经验，宅基地制度的改革要勇于尝试，扩大宅基地三权分置制度改革试点地区。总结当前试点地区的经验，因地制宜，在有条件的地区开展改革试点，形成一套被实践证明了的比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，强化改革的合理化、科学化、实效化。

    (二)宅基地三权分置制度构建要充分考虑的因素

1.落实宅基地所有权

（1）法律层面：细化集体经济组织的特别法人地位。在民法典展开编纂的条件下，应具体细化集体经济组织的相关规定，在民法总则的规定下进一步明确其特别法人的地位，规定集体经济组织组成、履行的职能和程序、其执行机关及议事机关、内部监督机关及外部监督机制。落实宅基地集体所有权，使得集体经济组织行使权力有法可依，更好地发挥其宅基地所有权人的作用，带领本集体积极组织成员利用宅基地三权分置制度获取改革收益。

（2）操作层面：现实化集体经济组织的收益权。在宅基地使用权的流转中，作为宅基地的所有权人，集体经济组织可以行使其宅基地收益权，各地区按照一定的基准结合各地区实际的经济发展收取一定比例的资金。笔者认为可以参考试点地区江西省余江区宅基地三权分置制度的改革实践，即“构建集体经济组织与宅基地使用权人之间的增值收益分配机制”^[16]，对宅基地处置方式进行分类，对于宅基地使用权合法流转收取一定比例的增值收益；对于一户多宅、违法违规建筑房屋的情况，不一定采取直接拆除的手段，而是衡量价值比例，考量公共利益，采取合适的方法或拆除或收取费用方式；对于政府征收宅基地上住宅，集体经济组织对于房屋补偿费用不享有收益权，但对于宅基地使用权部分享有获取一定比例收益的权利。

2.保障农户的资格权

（1）法律层面：农户资格权定性的法律化。对于农户资格权的法律定性，理论上各学者专家各抒己见，众口难调，但却无明确定义。为切实保障农户资格权，理应在立法上确定农户资格权的定性。笔者赞成农户资格权属于宅基地使用权，属于一种次级用益物权，宅基地使用权人转让其宅基地使用权并不意味着其宅基地使用权人身份权益的消灭，而是保有一种将来的身份权利益，一定期限届满后有权收回其宅基地使用权。一方面更有利于保护农户资格权，保护其合法身份权利益不受损害，另一方面也迎合农村土地承包制度的三权分置改革，最新的农村土地承包法将第三十九条第一款修改第四十四条为：“承包方流转土地经营权的，其与发包方的承包关系不变”^[17]，有利于农村土地制度的体系化。虽然2018年中央一号文件将第三项权利命名为农户资格权，但对此的理解不应停留在字面意思，即片面理解为属于成员权。而是综合改革背景、政策意旨等全面考量，理解为宅基地使用权下的次级用益物权，这与现行立法宅基地使用权的名称相符，事实上农户资格权只是政策用语，规范用语应该是宅基地使用权，对于这个有期限的次级用益物权权限仍有待立法加以明确细化，做到改革于法有据。

（2）操作层面：依法向合法取得宅基地资格权人确权、登记、颁证。基于农户资格权的属性，即宅基地使用权分化的次级用益物权，在实践上，应当予以程序化，对合法的宅基地资格权人颁发物权权属证书，为了区分宅基地使用权人的宅基地所有权证，宜颁发宅基地资格权证书。完善《土地管理法》以及《不动产登记条例》为避免新出现的土地市场交易权属风险，向合法取得宅基地资格权人确权、登记、颁发宅基地资格权证，尽快完成宅基地资格权人的确权工作。其中宅基地使用权的合法转让采用不动产登记生效主义，发挥不动产物权的登记的公示公信功能，有助于明晰宅基地产权关系。宅基地使用权的流转牵涉农民的切实利益和切身利益，只有将农民合法获取的宅基地产权明晰，才能真正保护好农民权益。因此，加快修改宅基地制度相关立法，构建起操作性强的的农村宅基地使用权转让程序体系，让合法取得宅基地使用权证的农户将权利牢牢握在手中，意识到土地是属于自己的一份“奶酪”，进而踏实放心地在程序化、合法化条件下利用宅基地使用权的转让获取那笔在冬眠期沉睡的巨大资产收益。

3.适度放活宅基地使用权

（1）法律层面：明确宅基地使用权流转的模式。一是明确宅基地使用权流转的债权、股权模式。具体有如下几种：宅基地使用权人通过向本集体经济组织成员或非本集体经济组织成员出租其一定期限内的宅基地使用权；宅基地使用权人与集体经济组织或有资金能够创新乡村产业的经营主体形成合作关系；宅基地使用权人将宅基地使用权及地上房屋资产化，入股集体经济组织，发挥集体经济组织的效用，激活宅基地使用权。二是明确宅基地使用权流转的物权模式，即符合条件的宅基地使用权人将其宅基地使用权抵押流转给第三方，因为放活宅基地使用权应建立在保障农户资格权的基础上，因此，对于物权流转模式，宅基地使用权人须符合一定的条件，该条件即表明宅基地使用权人具备放弃其身份利益的基础，享有书面文本证实已有所居或在几年的期限将有所居，对农村宅基地使用权的分配已无需求。当然各地区可以在宅基地制度立法的基础上，根据各地区的现实情况，制定本地区放活宅基地使用权实施细则或者是暂行办法，细化宅基地制度立法规定为更好地激活宅基地使用权市场。

（2）操作层面：妥善处理闲置宅基地退出并规范宅基地使用权流转市场。一是对于闲置宅基地施行自愿有偿退出。放活宅基地使用权，需要优化整合宅基地资源，增加宅基地供给端以促进宅基地集约、高效利用，结合闲置宅基地的具体分布，采取“个别分散”和“批量集中”两种方式。在给予退出闲置宅基地农户有偿费用的基础上，再给予其一定数额的奖励费用，鼓励农户自愿退出闲置宅基地。其次针对农户退出的宅基地资源，由集体经济组织合理规划，充分吸收有经济实力与产业实力的经营主体，在乡村地区发展新产业，譬如旅游产业、民宿产业、休闲娱乐产业，对整合的闲置宅基地再利用，进一步提高经济实效。二是规范宅基地使用权流转市场，建立中介平台。有学者提出“政府成立相关宅基地使用权收储中心，由收储中心统一从宅基地资格权人（农民）手中收储宅基地使权用”^[18]，借鉴此类开发流转模式，笔者认为可以由集体经济组织联合政府创建交易平台，政府主要发挥监管及财政支持作用，集体经济组织对于本村的宅基地流转交易信息更为熟悉，不仅更能充分尊重农民的意愿与现实诉求，也能够为有意愿通过交易平台创新乡村产业的项目开发公司提供更为完整的宅基地使用权流转信息，促进交易平台的高效率运转。风险防范上，由政府进行监管，防止集体经济组织与公司企业串通损害农民的合法利益，消除农民的后顾之忧，提高各方推动乡村产业兴旺发展的积极性，释放宅基地使用权流转活力。

结语

2018年中央 1 号文件，对实施乡村振兴战略进行了全面部署，为亿万农民送来了政策春风。宅基地三权分置制度对乡村振兴意义非凡，但同时改革也面临落地实践出现的新挑战。改革之路任重而道远，坚定信念，砥砺前行在改革之路上，深入理论研究，总结试点经验，实化、细化有关政策，制定相关配套方案，完善修改相关立法工作。实现有效促进利益的优化和农民、农业、农村的全面发展，让土地为农民带来前所未有的效益，进而谱写中华民族伟大复兴的“三农”新篇章，一步步将纸上勾画的宏伟蓝图现实化。

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